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对现行电梯监督检验相关法规标准体系的修订建议

修改时间:2019-1-10 15:54:43 点击量:

自原国家质量技术监督局( 后来相继组建国家质量监督检验检疫总局、国家市场监督管理总局) 对特种设备实施监督管理以来,做了大量的工作,制订和发布了涵盖特种设备各个方面监管的规章,使我国特种设备的安全状况明显改善。但是20 年来,随着政府对特种设备安全监管的认识不断深化,相继出台的法规在时间跨度上比较大,加之电梯行业的形势发生巨大变化,新技术、新材料、新方法在特种设备上不断应用,导致现行电梯监督检验相关法规标准体系存在一定的不足,笔者在此进行总结分析并提出个人修订建议,与大家一起讨论。

1 现行电梯监督检验相关法规标准体系存在的不足

1.1 电梯安全监管存在的不足

2015 年5 月的一天在南京,11 岁的壮壮( 化名) 和妈妈一起去百货商场。对购物没有兴趣的他,一个人在2楼自动扶梯上玩耍。越玩越“嗨”的他直接倒骑在自动扶梯右边的扶手带上,一没注意跌到一楼受伤。众人发现后赶紧将他送到医院抢救,经诊断全身多处骨折,左髋关节功能丧失50% 以上,已经构成九级残疾。壮壮的妈妈在事发后, 将商场的经营和管理方某公司告上了法院,认为该公司没有尽到安全保障义务。而该公司则表示,在商场运营期间,他们保障着自动扶梯设备的安全性,自动扶梯的上下段均设有相应的禁止行为警告和指示说明,已经尽到了安全保障义务,不应该承担责任。况且,壮壮已经11 岁,应当知道自动扶梯很危险不是玩耍的地方,其家长没有尽到监护责任,出现意外应是家长的错。法院经过审理认为,商场的经营和管理方管理的自动扶梯扶手带与挡板间距稍大,约有10cm,对事件的发生有一定过错;但是壮壮的妈妈作为监护人,未尽到监护责任,对该事件的发生有大部分过错。法院结合实际情况,认为商场的经营和管理方宜承担20% 的责任,而壮壮及其家人应该承担80% 的责任。

上述案例中的10cm 的挡板间距,其实是能满足国家标准和检验规范要求的。虽然自动扶梯产品满足相关国家标准要求、符合《特种设备安全法》的规定,自动扶梯生产、管理单位也履行了有关的法律义务,但符合强制性标准并不等于没有缺陷,风险在合理范围之内并不等于该风险不会导致损害。强制性国家标准本身仅提出了可接受的合理风险范围,但还不能算是法规,因此还不具备法源效力。自动扶梯即使符合强制性国家标准中关于保护人身、财产安全的要求,却仍然造成损害时,目前如何认定产品缺陷、如何认定产品责任等都存在不足。同理,如果经检验合格的自动扶梯发生了事故,如何认定产品缺陷和责任,也有待相关法律来定义。

虽然国家质检总局发布了很多的特种设备安全技术规范,名义上具有比强制标准更高的位阶,但缺少更高阶的文件来定义安全技术规范,不能作为严格意义上的技术法规。尽管国家质检总局也发布过各种文件涉及电梯的监管,但在电梯的生产、经营、使用、施工、监督、检验检测等各个环节里,各人应当遵守哪些规则、应承担哪些责任,都有待进一步明确。

1.2 如何对待未发现的隐患

符合国家标准的产品,仍然可能给用户和消费者造成人身和财产损害,即存在隐患。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》( 国家安全生产监督管理总局令2007年第16 号文件发布) 中定义的隐患,是指生产经营单位违反相关法律、法规、规章、标准、规程和安全管理制度的规定,或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的人的不安全行为、物的危险状态、场所的不安全因素和管理上的缺陷。《产品质量法》中定义的缺陷,是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险。那么,是否可以认为凡是不满足现行电梯法规、规章、安全技术规范甚至国家标准中任何一条要求的,亦或是电梯使用者的不安全行为、电梯使用管理上的缺陷,都是可能导致事故发生的隐患?

《关于实施〈特种设备安全监察条例〉若干问题的意见》( 国质检法〔2003〕206 号文件) 定义了严重事故隐患的6 种情形,《特种设备事故报告和调查处理规定》( 质检总局令2009 年第115 号文件发布)、TSG 03-2015《特种设备事故报告和调查处理导则》对特种设备事故有定义和界定,《特种设备安全监察条例》( 国务院令2009年第549 号文件发布) 把特种设备事故分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。那么哪种隐患足以导致严重事故而需要上报?《特种设备现场安全监督检查规则》( 质检总局2015 年第5 号文件发布) 提出了需要检验机构报告的8 个重大问题。由此可见,电梯安全监管部门确实为界定隐患做了大量的努力。安全监管部门的责任在于发现隐患,但理论上不可能发现所有的隐患。已被发现的隐患可以被防护,而事故却往往产生于未发现的隐患,如何界定应发现和未发现,安全监管部门是否应该为未发现而担责,这是有待解决的问题。

1.3 检验规范采用差异化的合格标准,无法反映电梯实际的安全性能状态

由于历史原因,如今不同时期安装的在用电梯的安全功能配置有多有少,目前的监管模式允许不同配置的电梯同时使用,因此形成了现行的“老梯老要求、新梯新要求”检验项目的判定原则。定期检验结论同为“合格”的在用电梯,可能因为分属不同时期安装而实际安全性态并不相同。尽管各个时期制造的电梯满足了当时的安全要求,但是随着安全技术规范和标准的修订、技术的进步和安全要求的提高,在用电梯的安全性能水平与最新要求的差距总是越来越大。如果安全技术规范对不同时期安装的电梯采取不同的合格标准,不仅无法反映电梯的真实安全状态,其检验结论也有失权威性。

举例来说,有两部电梯的结构几乎相同,而且都没有设置防止轿厢意外移动保护装置,没有其他问题,一部为2017 年生产的新电梯,检验结论为“不合格”,另一部电梯为2001 年生产,其检验结论却可以为“合格”。结构和安全性能几乎相同的两部电梯,实施检验后,新电梯不合格,使用了16 年的老旧电梯却能合格,这就无法被使用者理解。

仅从评价电梯安全性能的技术角度来看,电梯未配置某安全功能,与电梯的某安全功能不起作用的意义相同。如果检验时对新老电梯不区别对待,但又允许缺少配置的老电梯继续运行,是否意味着新电梯可以降级使用,降到与老电梯等同的安全水平?若要求老电梯一律按照最新的安全技术规范要求整改到位,基本也很难推行。因此,“老梯老要求、新梯新要求”也不失为一个可行的监管方式,只是不能忽视新老电梯之间安全状态的差异,仅以“合格”了事。

1.4 安全技术规范缺少明确的法律地位

安全技术规范似乎有优先于国家标准的位阶,因此常被理解为电梯检验仅需依据安全技术规范而无需再理会国家标准,因而架空了国家标准。但某些国家标准具有强制性,这是我国的特色,说明了这些强制性标准具有安全技术规范的属性。现行安全技术规范与强制性国家标准之间缺少明确的关系规则,因此产生了一些争议。例如2012 年发布的GB 28621-2012《安装于现有建筑物中的新电梯制造与安装安全规范》对检验规则涉及的“底坑空间”项目提出了“浅底坑”做法,既便于施工又不失安全性。如今老旧住宅加装电梯方兴未艾,如果单纯以现行检验规则要求实施检验,则“浅底坑”做法将不被认可,检验就无法合格,该标准也就失去了意义。尽管该国家标准于2017 年3 月22 日修订为推荐标准,但从实际情况出发,也不应完全忽略该国家标准中一些好的做法。

2017 年6 月批准的TSG T7001-2009《电梯监督检验和定期检验规则——曳引与强制驱动电梯》第2 号修改单依然没有采纳“浅底坑”的做法,但在其正式实施之前,国家质检总局又原则同意了北京市质量技术监督局关于做好北京市既有住宅增设电梯项目中“浅底坑”电梯安全监察工作的请示,并鼓励支持应用新技术。这恰恰说明电梯安全技术规范本身在新技术的应用上亟待提高。

尽管《特种设备安全法》明确授权由国家质检总局制订相关安全技术规范,并要求各相关方面遵守安全技术规范的要求,但在整个法律文件体系里,没有明确给出安全技术规范的定义,于是无法界定与其他文件之间的位阶关系。安全技术规范能否被质监系统以外的各相关方面认可存在一定疑问。

1.5 现行安全技术规范体系缺乏有效的持续改进机制

现行的安全技术规范,除了国家质检总局的征求意见、发布和不定期的修订,并没有其他诸如 金巴黎彩票注册bjlbcyl2189.com版权所有、反馈、解释的机制或渠道,仅以一句“由质检总局负责解释”解决。从2002 年发布第1 版《电梯监督检验规则》至今,由国家质检总局发布的用于解释的文函比较少,在 金巴黎彩票注册bjlbcyl2189.com版权所有和反馈上力度不足,导致广大从业人员存在各种理解和执行上的争议。

新技术、新材料、新方法的应用,从生产角度来看,是依从于生产企业的,不具备普遍性,因而不适合将其纳入国家标准。但从检验角度来看,新技术、新材料的应用极有可能影响检验结论的判定,同时任何一个检验检测机构或者检验人员都可能需要对采用了新技术、新材料的电梯实施检验,这就产生一个普遍性问题——如果仅仅允许生产企业应用新技术,却并不将其纳入检验安全技术规范,将使检验人员无所适从。

不仅是新技术的应用,其他层出不穷的社会问题也始终在影响安全技术规范的执行。综观电梯相关法规、规章、安全技术规范等,并不具备一个有效的反馈、纠正、持续改进的机制,这将导致其落后于社会和技术的发展,而且相互之间还缺乏严密的逻辑关系。

《特种设备安全法》中提出了两个要求,即:电梯制造单位对电梯安全性能负责;电梯维护保养单位应当对其维护保养的电梯的安全性能负责。这看似不错,但电梯上应有哪些电梯安全性能并各应由谁来承担责任,缺乏进一步的描述,从而造成电梯在使用过程中双方对各自责任互相推诿。众所周知,电梯的安全涉及设计、制造、安装、修理、改造、维护保养等各个环节,每个环节的施工过程都会对电梯安全性能产生较大影响,然而现有电梯法规对电梯各个施工环节中的电梯安全性能由谁负责并不明确,仅简单地指定由制造单位来承担电梯全生命周期内安全性能责任并不科学。

《特种设备安全法》还提出,电梯的安装、改造、修理,必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行。这是认为电梯制造企业掌握电梯的技术,对电梯质量好坏起主导作用,所以他们有义务对其他安装、改造、修理单位提供指导,并监督其工作质量,对安装完成的电梯进行调试,这样可以最大限度地发挥电梯制造企业的技术优势,服务社会,同时也明确了电梯的安全责任( 在《特种设备安全法》释义中还特别强调,原文中的电梯制造单位是指电梯的原制造单位)。因此,全国各地特种设备检验检测机构在实施电梯改造、重大修理监督检验时,都要求由原制造单位进行或由其委托进行。这看似合情合理,但有两点必须注意:一是释义本身并没有法律效力;二是释义中指定由原制造单位实施的做法,可能助长原制造单位利用自身技术优势进行不正当竞争。《中华人民共和国消费者权益保护法》规定:“消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者。”《侵害消费者权益行为处罚办法》( 国家工商行政管理总局令2015 年第73 号) 第十二条规定:“经营者不得强制或者变相强制消费者购买和使用其提供的或者其指定的经营者提供的商品或者服务,对不接受其不合理条件的消费者拒绝提供相应商品或者服务,或者提高收费标准。”在电梯安装过程中,由于电梯产权尚未转移,理应由原制造单位对电梯安全性能负责;但是电梯产权一旦转移,产权者的权益也应得到尊重。

《机电类特种设备安装改造维修许可规则( 试行)》( 国质检锅〔2003〕251 号文件发布) 中的要求其实更合理,其第二十三条要求指出:“制造单位仍具有相应型式电梯的制造许可资格,电梯产权单位拟自行选择取得相应资格的单位进行电梯改造的,必须按照本条第八款的要求更换产品铭牌,并由电梯改造单位对电梯质量以及安全运行涉及的质量问题负责。”这体现了谁施工谁负责的思路,比单纯指定原制造单位更具可行性。电梯安全的保证要靠设计、制造、安装、改造、修理、维护保养、使用管理等环节落实主体责任来实现,应该清晰界定各个环节中的职责,而不是简单地指定责任主体;应倡导电梯制造单位提供优质的 金巴黎彩票注册bjlbcyl2189.com版权所有服务,并为各相关生产企业与电梯产权者、使用者之间打造自愿、平等、公平的市场坏境。制造单位的技术优势应用于服务,而不能应用于实施垄断。

2 对现行电梯监督检验相关法规标准体系的修订建议

2.1 将强制性标准经提炼并经立法程序转化为技术法规

鉴于司法适用的实际需要,应取消强制性标准和推荐性标准的划分,建立以市场为主导的自愿性标准体系。现行强制性标准、安全技术规范一方面须经提炼将其所约束的安全、健康、环境保护等方面的基本要求经过立法程序转化为技术法规,作为法律渊源,具有法源效力,成为法院可适用的审判依据,对司法实践亦具有积极意义;另一方面将其所涉及的其他内容如技术细节转化为自愿性标准。

2.2 建立技术法规的反馈、纠正、改善机制,使各种安全技术规范之间协调一致,形成周密、高效的监管体系

建立电梯安全监管体系的目的是发现和排除电梯安全使用过程中的隐患。现行电梯检验法规体制缺乏纠正、改善的机制,存在关联法规定义不够统一,定义缺少或比较宽泛,修订不能同步,有的内容要求空白或要求过高,检验判定依据不够明确,多重检验合格标准并存等现象,造成检验人员对法规的理解和执行尺度不统一,容易导致电梯安全监管存在灰色领域。这不仅滋生事故隐患,也是检验责任风险的高发地,所以应该回头自查监管体系存在的问题。建设一个安全监管体系的重点不仅仅在于内容,还在于具备不断改进的机制,这样才能使安全监管体系与时俱进。这也有助于减少电梯事故隐患,保障电梯行业健康、稳定发展。

2.3 对不同时期、不同状态的电梯给予不同等级的检验结论,反映在用电梯的实际安全状态

在电梯检验中存在着不同的合格标准,仅以“合格”与“不合格”作为检验结论,并不能反映电梯的实际安全状态。不管是电梯使用者还是安全监管部门,其实更想了解的是电梯真实的安全状态。目前仅能以使用年限来猜测电梯的真实状况,不尽不科学也不尽合理。如果能将检验结合评估,将结论分出等级,会更有实际意义和作用。

3 结语

电梯安全不是查出来的,查出来的只有隐患,查出的隐患越多,越能更好地促进安全。看得见或被查出来的隐患,自然可以排除;但事故总是缘于未被发现的隐患,这是客观规律。一旦电梯或者其他特种设备出了事故,很容易利用法规定义的不明确来倒推检验人员的责任。不能让特种设备检验检测人员带着“原罪”去工作。与此同时,广大检验人员要不断扩大知识面、提高自身的技术素质,尽可能多地找出电梯安全隐患,而不是机械地执行相关安全技术规范,这样才能有效规避检验责任风险。

来源:《中国电梯》杂志


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